Oktober 2018
Autoren: Anne Litzbarski, Robert Matschoß, Carl Moses, Gloria Rose, Edwin Schuh und Florian Steinmeyer
Der neue Flughafen ist das Sorgenkind von Mexiko-Stadt: Die Bauarbeiten laufen schleppend, das Eröffnungsdatum rückt immer weiter nach hinten. Es sind vor allem private Investoren, die den Bau vorantreiben. © PEDRO PARDO/AFP/Getty Images
Nicht nur Deutschland hat seine Probleme beim Bau von Flughäfen. Der neue Airport von Mexiko-Stadt steht vor etlichen Herausforderungen – dabei haben wichtige Bauarbeiten, etwa an den Terminalgebäuden, noch nicht einmal begonnen. Fest steht, dass er später eröffnet wird als geplant, frühestens im Jahr 2023 statt 2020.
An dem Projekt lässt sich gut ablesen, welche Fallen Unternehmen begegnen, wenn sie an öffentlich-privaten Infrastrukturprojekten in Lateinamerika teilnehmen. So mangelt es zum Beispiel an der politischen Akzeptanz des Projekts: Der designierte Staatspräsident Andres Manuel Lopez Obrador würde den Neubau am liebsten abblasen und den bisherigen Flughafen ausbauen. Zumindest will er die Finanzierung umstrukturieren, damit weniger Staatsmittel in das Projekt fließen. Überhaupt ist die Finanzierung ein Problem: Seit Planungsbeginn im Jahr 2013 war es für die öffentliche Betreibergesellschaft Grupo Aeroportuario de la Ciudad de Mexico (GACM) schwierig, genügend Geld für das Vorhaben aufzutreiben. Allein auf den klammen Staatshaushalt konnte sie nicht vertrauen. GACM machte aus der Not eine Tugend und sammelte 70 Prozent des Gesamtbudgets, umgerechnet 13,3 Milliarden US-Dollar, bei privaten Investoren ein.
Gemeinschaftsprojekte öffentlicher und privater Akteure werden in Lateinamerika immer wichtiger. Seit dem Ende des Rohstoffbooms müssen sich fast alle Regierungen der Region umorientieren und alternative Finanzierungswege suchen. Welche Form die Kooperation mit der Privatwirtschaft annimmt, ist unterschiedlich – tendenziell steigt der private Anteil. Die Firmen übernehmen beispielsweise nicht mehr nur den Bau von Krankenhäusern, sondern stellen auch das Personal und kaufen Ausrüstung ein.
Großvorhaben setzen die fünf größten Volkswirtschaften
Lateinamerikas derzeit in Form von PPP um. Davon befinden sich
34 Projekte bereits im Bau.
Quelle: BNamericas
Der Umgang mit privaten Auftraggebern ist in der Regel einfacher als mit staatlichen Stellen. Was in den wichtigsten Ländern Lateinamerikas zu beachten ist und wie deutsche Firmen den Einstieg schaffen.
Mexiko
Großprojekte wie den neuen Flughafen gibt es in Mexiko wenige. Doch setzen die Behörden seit Verabschiedung des PPP-Gesetzes im Jahr 2012 mehr Vorhaben im Straßenbau, der Energiewirtschaft und im Gesundheitsbereich mit privaten Partnern um. Unter der neuen Regierung können Zugprojekte im Süden des Landes hinzukommen. Ein Schwerpunkt liege zudem auf der Wasserversorgung, sagt Stefano Sacchi, kaufmännischer Leiter des Wasserreinigungsspezialisten Ticsa. „Besonders in mittelgroßen Städten mit mehr als einer halben Million Einwohnern sind Kooperationen interessant.“
Grundsätzlich wird der mexikanische Markt von heimischen Baufirmen dominiert. Für deutsche Unternehmen ist es daher schwierig, direkter Partner der Regierung zu werden. Für Anbieter von Technologie und Know-how sei das Land jedoch vielversprechend, sagt Hans-Peter Colas von Herrenknecht, dem weltweit führenden Hersteller von Tunnelbohrmaschinen. Colas weiß, wie man Aufträge ergattert. „Es ist wichtig, die zuständige Behörde bereits bei der Vorplanung zu unterstützen“, sagt er. „Daraufhin sollte man sein Produkt auch den Ingenieurbüros erläutern, welche die Ausschreibung vorbereiten.“ So habe man gute Chancen, später beim ausführenden Bauunternehmen und damit beim Kunden Erfolg zu haben.
Brasilien
Dieses Vorgehen empfiehlt sich auch in Brasilien. Der Vorteil: Unternehmer können so das Risiko von Neuverhandlungen mindern, wie sie beispielsweise Flughafenbetreiber Fraport derzeit führt. Das Unternehmen betreibt seit Jahresbeginn die Flughäfen in Porto Alegre und Fortaleza und investiert 700 Millionen US-Dollar. Der Ausbau in Fortaleza verzögert sich allerdings um ein halbes Jahr. „Dass der Bau nicht freigegeben war, war uns vor der Versteigerung nicht bekannt“, beklagt Andrea Pal, CEO von Fraport Brasil. „Wir verhandeln den Vertrag jetzt neu.“
Böse Überraschungen dieser Art sind nicht unüblich. Nach Angaben des Global Infrastructure Hub kommt es in Lateinamerika im Vergleich zum weltweiten Durchschnitt doppelt so oft zur nachträglichen Änderung der PPP. Umso wichtiger ist die Analyse vorab: Über ein Interessensbekundungsverfahren, das sogenannte Procedimento de Manifestacao de Interesse können Unternehmen im Vorfeld Projekte mit ausarbeiten. Das technische Know-how der Privaten für ihre Planung nutzen zu können, ist gerade für schlecht besetzte Stadtverwaltungen besonders wertvoll.
Die brasilianische Regierung will noch in diesem Jahr zwölf Flughäfen in private Hände geben. Das Wahljahr behindert jedoch zahlreiche Vorhaben des Bundes und der Bundesstaaten. Die PPP der Städte kommen dagegen besser voran.
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Allgemein
Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB): Regionale Entwicklungsbank, die Beratung und Finanzierung für PPP-Vorhaben anbietet.
Global Infrastructure Hub: Initiative der G20, die über Infrastrukturprojekte und Rahmenbedingungen informiert.
Infrascope Index: Länderranking zum rechtlichen und sozialen Umfeld für PPP-Projekte.
DeveloPPP: Programm des deutschen Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, das Finanzierungen für PPP-Projekte in Entwicklungs- und Schwellenländern bietet.
Germany Trade & Invest: Datenbank für geberfinanzierte Projekte weltweit.
In einzelnen Ländern
Argentinien: Sonderabteilung des Finanzministeriums mit Informationen zum PPP- Modell und zu Projekten.
Brasilien: Das Programm für Investitionspartnerschaften bietet Unterstützung und eine Datenbank für Vorhaben auf Bundesebene.
Chile: Das Ministerium für öffentliches Bauwesen koordiniert und informiert über Konzessionen.
Mexiko: Projektdatenbank der nationalen Förderbank Banobras.
Kolumbien: Die nationale Infrastrukturagentur ANI informiert über Rahmenbedingungen und aktuelle Vorhaben.
Die wichtigsten PPP-Varianten
O & M – Operation and Management
Das Modell geht über den Dienstleistungsvertrag hinaus: Der private Partner übernimmt Management und den täglichen Betrieb einer öffentlichen Einrichtung über einen Zeitraum von meist drei bis fünf Jahren. Oft stellt er die Betriebsmittel, investiert aber nicht. Der öffentliche Partner bezahlt den privaten.
Konzession
Je nach Land wird der Begriff Konzession unterschiedlich verstanden. Manchmal ist es ein Sammelbegriff für fast alle PPP-Modelle, unabhängig von der Finanzierung. In den meisten Fällen sind aber Modelle gemeint, in denen der Betreiber eine Gebühr direkt vom Nutzer erhebt.
BOT – Build Operate Transfer
Der private Partner errichtet und betreibt eine Einrichtung auf eigene Kosten über längere Zeit, beispielsweise 25 Jahre. Jetzt ist er Eigentümer. Je nach Vertrag bezahlt ihn der öffentliche Partner, oder er erhebt Nutzungsgebühren wie Maut. Am Ende der Laufzeit übergibt der Eigner die Einrichtung dem Staat.
PFI – Private Finance Initiative
Bei einer Private Finance Initiative handelt es sich um eine PPP-Vertragsstruktur, die meist nicht vorsieht, dass die Betreiber den Nutzern direkt Dienstleistungen anbieten. Stattdessen beinhaltet PFI die Planung, den Bau, die Finanzierung sowie die Wartung neuer Infrastruktur.
Kolumbien
Im Jahr 2012 hat Kolumbien ein neues Gesetz für PPP-Projekte erlassen und feiert seitdem Erfolge. Das Autobahnprogramm Vierte Generation, kurz: 4G, ist mit Investitionen von 17,3 Milliarden US-Dollar das größte PPP-Vorhaben Lateinamerikas. Alle 30 Strecken wurden bereits vergeben, darunter an namhafte internationale Baufirmen wie Strabag aus Österreich oder Vinci aus Frankreich. Investiert haben Banken und Fonds unter anderem aus den USA, Frankreich, Japan und Kanada. Laut Dimitri Zaninovich, Präsident der zuständigen nationalen Infrastrukturagentur ANI, sei die Tatsache, dass die Mehrheit der Investoren aus dem Ausland komme, „ein Beweis für das Vertrauen in das Land, für eine professionelle Planung sowie für eine transparente Vergabe“.
Jetzt ist Kolumbien auf den Geschmack gekommen und wendet das PPP-Modell immer häufiger an. Darunter etwa bei dem geplanten Wasserversorgungs- und Abwassersystem der Stadt Santa Marta.
Chile
In der Region hat Chile die längste Erfahrung mit PPP-Projekten und damit auch das günstigste Umfeld für Projektentwickler. Dennoch müssen Unternehmen sich hier auf Risiken einstellen: Das Bremer Unternehmen WPD Deutschland errichtet einen 270-MW-Windpark in Collipulli in der Provinz Malleco. Der Ort liegt in unmittelbarer Nachbarschaft zu acht indigenen Mapuche-Gemeinschaften und ist wegen Anschlägen auf Forstbetriebe zur Konfliktzone erklärt worden. Nun versucht WPD, das Wohlwollen der Nachbarn zu gewinnen: In einer Großbestellung haben die Bremer Turbinen gekauft, um den Bau eigener Windparks der Mapuche zu unterstützen. Finanzspritzen gibt es auch für produktive Projekte der Gemeinden und Ausbildungsprogramme.
Argentinien
In den 1990er-Jahren gehörte Argentinien zu den Vorreitern bei privaten Konzessionen für Infrastrukturvorhaben. Doch die Krise im Jahr 2001 ließ viele Projekte scheitern, auch deutsche Betreiber mussten Federn lassen. Nun springt das Land wieder auf den PPP-Zug auf, mit Volldampf – zumindest, wenn es nach der Regierung geht. In den kommenden vier Jahren sollen 26 Milliarden US-Dollar für 60 Projekte mobilisiert werden. Schwerpunkte sind Energie, Wasser, Bahnen und Straßen. Aber auch Krankenhäuser und Gefängnisse stehen auf dem Plan. Nach den jüngsten Finanzturbulenzen und Korruptionsskandalen stoßen PPP-Vorhaben allerdings abermals auf erhöhte Finanzierungsschwierigkeiten. Ausländische Banken halten sich zurück, die lokalen verlangen höhere Zinsen.
Deutsche Firmen haben sich in der neuen PPP-Welle bisher als Projektentwickler, Ausrüster und Finanziers hervorgetan. Besonders stark ist das Engagement bei Windenergie. Hersteller wie Nordex und Senvion liefern Ausrüstungen für Windparks privater Erzeuger. Finanziert werden einige Projekte durch die KfW-Bankengruppe. Etliche Windprojekte, die jetzt eilig konkretisiert werden, sind schon vor Jahren durch deutsche Entwickler geplant worden. Unternehmen wie ABO Wind und Sowitec werden damit für ihr hartnäckiges Werben belohnt.
»Mehr Projekte in bislang wenig beachteten Sektoren«
Jaime Garcia Alba leitet den Bereich Advisory Services und Blended Finance bei IDB Invest, der Investmentsparte der Interamerikanischen Entwicklungsbank IDB.
Wie sind die Aussichten für PPP in Lateinamerika und der Karibik?
Gegenwärtig investieren die Länder der Region im Durchschnitt nur 2,7 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts in die Entwicklung von Infrastrukturprojekten, während die Industrieländer fast doppelt so viel ausgeben: Japan, Südkorea und Australien erreichen 4 Prozent und China sogar 8,5 Prozent. Die Lücke bei den Infrastrukturinvestitionen in Lateinamerika so groß, dass in den nächsten 20 bis 30 Jahren fast 5 Prozent des BIP investiert werden müssten, um sie zu schließen. Dies erfordert die Beteiligung des privaten Sektors.
Zwischen 2006 und 2015 wurden in der Region Investitionen von 360 Milliarden US-Dollar in rund 1.000 Infrastrukturprojekte über PPPs getätigt. Diese konzentrierten sich in Brasilien, gefolgt von Mexiko und Kolumbien. Damit investiert die Region jedoch noch nicht genug. In diesem Bereich sehen wir eine wichtige Rolle für multilaterale Banken, wie die IDB und IDB Invest. Wir können technische Unterstützung leisten, zum Beispiel bei der anfänglichen wirtschaftlichen Analyse, der Auswahl der Mechanismen zur Umsetzung des Projekts und der Strukturierung für die Finanzierung.
Welche Sektoren kommen vorwiegend für PPP infrage?
In der Vergangenheit wurden öffentlich-private Partnerschaften hauptsächlich in den Bereichen Energie und Verkehr abgeschlossen, wobei es große Unterschiede zwischen den Ländern gibt. Aktuell nehmen Energieprojekte mehr als 48 Prozent der gesamten getätigten Investitionskosten durch PPP ein, der Transportsektor macht rund 46 Prozent aus, wobei der Straßenbau überwiegt. Der Anteil von Wasser- und Sanitärprojekten (4,7 Prozent) sowie von Informationstechnologie und Kommunikation (1,0 Prozent) ist gering.
Doch die Bedürfnisse der Regierungen ändern sich, wodurch wir mehr Projekte in bislang wenig beachteten Sektoren sehen. Dies sind vor allem soziale Bereiche wie Bildung und Krankenhäuser sowie Gefängnisse und Wohnungen. In den letzten Jahren haben Länder wie Uruguay, Mexiko, Kolumbien und Brasilien sowie in jüngerer Zeit auch Argentinien und Peru stärker auf Finanzierungsmodelle der Private Finance Initiative (PFI) gesetzt, wonach der private Partner in Vorleistung tritt und nach Fertigstellung über einen vorab vereinbarten Zeitraum Zahlungen erhält.
Welches sind die wichtigsten Formen, die PPP in Lateinamerika annehmen und welche Tendenzen gibt es?
Wir können zwar nicht von einer bestimmten Entwicklung sprechen, aber wir können sagen, dass mittlerweile PPP-Formen am häufigsten sind, in denen der private Partner Planung, Finanzierung, Bau sowie Betrieb des Projekts übernimmt und das Objekt nach Ende des Vertragszeitraums an den Staat überträgt. In diesem Zusammenhang ist wichtig, dass die Bevölkerung erfährt, wie die PPP-Systeme funktionieren, da sie manchmal mit einer Privatisierung verwechselt werden.
Worauf sollten Privatfirmen achten, bevor sie ein PPP-Projekt in der Region aufnehmen?
Trotz Initiativen um den PPP-Rahmen zu verbessern bestehen weiterhin große Herausforderungen, insbesondere in den Bereichen Infrastrukturplanung und Projektvorbereitung. Nur wenige Länder beziehungsweise Städte in der Region erstellen vor der Entscheidung über ein Vorhaben Projektpipelines, die auf Kosten-Nutzen-Bewertungen basieren und auch politische Prioritäten widerspiegeln. Darüber hinaus beginnen Projekte in vielen Ländern im öffentlichen Beschaffungswesen ohne angemessene Vorbereitung, da der Wunsch besteht, die Ausführung zu beschleunigen und interne Kapazitäten und Haushaltsmittel fehlen.
Der Mangel an Informationen sowie die kurzen Fristen für die Vorbereitung führen zu einer unattraktiven Wettbewerbssituation, mit großen Margen für diejenigen, die bereit sind, die Risiken auf sich zu nehmen. Gleichzeitig haben diese Firmen Anreize, die Verträge nach Abschluss nachzuverhandeln. Diese Effizienzverluste führen zu kostspieligen Verzögerungen.
Um die Seriosität und Durchführbarkeit eine Projektes zu prüfen, sollten private Interessenten stets eine Risikoanalyse machen, die vier Bereiche umfasst: den gesetzlichen und regulatorischen Rahmen, die Wirtschaftlichkeit des Projekts, mögliche Herausforderungen in der Projektumsetzung und die Entwicklung des Wechselkurses.
Wie unterstützt die IDB Privatunternehmen, die ein Projekt in Lateinamerika planen?
Die multilateralen Entwicklungsbanken spielen eine wichtige Rolle bei der Schaffung angemessener Rahmenbedingungen, um private Investitionen anzuziehen, unabhängige Unterstützung bei der Vorbereitung von Projekten zu leisten und Finanzierungslücken zu schließen. Darüber hinaus haben sie einen Vorteil, da sie sich direkt sowohl im öffentlichen wie auch im privaten Sektor engagieren können.
Wir bieten in den Ländern der Region eine einheitliche Anlaufstelle, an die sich sowohl die Regierungen als auch die Privatwirtschaft wenden können. Dort erhalten sie Unterstützung, um das Projekt zu strukturieren sowie ein Angebot für die Finanzierung. Dies ist wichtig, da die nationalen Finanzmärkte für langfristiges Kapital oft klein und konzentriert sind. Zudem prüfen wir die Vorhaben darauf, ob sie mit den Umwelt- und Sozialstandards der IDB übereinstimmen. Dadurch können wir bereits in einer frühen Planungsphase eine Art Gütesiegel vergeben.
Ein weiterer Vorteil der IDB ist, dass wir unsere Kunden zusätzlich zu Umwelt- und Genderfragen beraten. Zum Beispiel können wir CO2-Emissionen messen lassen und gewährleisten, dass Betreiber von Infrastruktur die notwendigen Schulungen erhalten, um in der Lage zu sein, jährliche Umweltprüfungen zu bestehen.
Service & Kontakt
GTAI-Ansprechpartner
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